Die Naivität des Verursacherprinzips

Auf den ersten Blick erscheint es sehr plausibel: Wer Umweltschäden verursacht, sollte sie auch beseitigen/vermeiden/wiedergutmachen. Anders ausgedrückt: Der Verursacher sollte die Kosten der von ihm verursachten Umweltschäden tragen. Folgerichtig heißt das Verursacherprinzip im Englischen „polluter pays principle“. Doch was auf den ersten Blick plausibel erscheint, ist oft genug weniger plausibel, wenn man es sich näher ansieht. So verhält es sich auch mit dem Verursacherprinzip.

Man kann das Verursacherprinzip auf zwei Ebenen betrachten, die mit verschiedenen (umwelt)ethischen Perspektiven einhergehen: Üblicherweise wird das Prinzip „deontologisch“ interpretiert – der Verursacher hat die Pflicht, die Kosten der von ihm verursachten Umweltschäden zu tragen. Das ist gerecht so. Wenn eine Fabrik Abwässer in einen Fluss einleitet und damit ein Fischsterben auslöst, sollte sie die Kosten der Wiederherstellung der aquatischen Ökosysteme oder zumindest der Vermeidung künftiger Emissionen tragen. Warum sollte es auch jemand anderen treffen? Gleichwohl kann man das Verursacherprinzip auch „konsequentialistisch“ betrachten: In vielen Fällen ist es effizienter, wenn der Verursacher das Problem beseitigt und nicht jemand anders. Er ist ja direkt „an der Quelle des Problems“. Wir scheinen es also mit einem nicht allzu häufigen Fall zu tun zu haben, in dem deontologische und konsequentialistische Erwägungen in die gleiche Richtung deuten.

Soweit die wohl recht einleuchtende Lehrbuchversion des Verursacherprinzips. Doch die aufmerksame Leserin ahnt es schon: Wenn die Geschichte an dieser Stelle enden würde, hätte ich diesen Beitrag nicht geschrieben und ihn auch nicht mit „Naivität des Verursacherprinzips“ betitelt. Worin besteht die Naivität dann? Darin, worin sie im Falle vieler Lehrbuchprinzipien besteht – das Verursacherprinzip wird der Komplexität realer Umweltprobleme nicht gerecht.

Die kritische Kernfrage betrifft sowohl die deontologische (Pflicht-orientierte) als auch die konsequentialistische (Effizienz-orientierte) Interpretation des Verursacherprinzips und lautet: Wer ist denn eigentlich der Verursacher? Diese Frage hat auch noch eine ketzerische Schwester: Gibt es überhaupt einen Verursacher? Mit Letzterer fangen wir an.

Die ketzerische Frage nach der Existenz eines Verursachers geht auf Ronald Coase zurück bzw. auf die von ihm beschriebene Verhandlungslösung des Externalitätenproblems (zum Externalitätenkonzept allgemein s. meinen früheren Beitrag hier). Diese kann auf Wikipedia und in jedem Einführungslehrbuch Umweltökonomik gefunden werden, daher verzichte ich an der Stelle auf die Rekapitulation (einen hervorragenden Artikel mit Beispielen für praktische Anwendungen des Coase’schen Ansatzes haben Tatyana Deryugina und Kolleg:innen geschrieben). Es ist der Kern des Coase’schen Verhandlungslösung, der für unsere heutige Diskussion relevant ist: Nämlich die Betrachtung von Umweltproblemen nicht als „Verursacher–Geschädigte-Probleme“, sondern als Nutzungskonflikte. Um es am klassischen Lehrbuchbeispiel eines Externalitätenproblems zu verdeutlichen: Man stelle sich einen Fluss vor, in dessen oberen Lauf eine Fabrik gebaut wird, während sich im unteren Lauf ein Fischerdorf befindet. Nun leitet die Fabrik ihre Abwässer in den Fluss, was zu einem substanziellen Rückgang der Fischpopulation führt. Nach der Logik des Verursacherprinzips ist die Fabrik ganz klar der Verursacher (insbesondere dann, wenn das Fischerdorf zuerst da war; das Verursacherprinzip ist stark Status-Quo-orientiert/konservativ) und sollte die Abwasseremissionen unterlassen und die Kosten der Vermeidung tragen – oder aber die Fischer für fortwährende Beeinträchtigung kompensieren. Nach der Logik Coase’ hingegen haben wir es hier mit einem Nutzungskonflikt zu tun: Sowohl die Fabrik als auch die Fischer wollen den Fluss nutzen, allerdings zu unterschiedlichen Zwecken, nämlich als Senke für Abwässer bzw. als Ressource. Eine zentrale Annahme dabei ist: Aus gesamtgesellschaftlicher Sicht ist sowohl die Güterproduktion in der Fabrik als auch der Fischfang wünschenswert. Wenn beides „einfach so“ stattfindet, kommt es zu einem Nutzungskonflikt. Es bedarf gesellschaftlicher Institutionen zu seiner Lösung bzw. Regulierung. Einen „Verursacher“ gibt es hier allerdings nicht. Es muss vielmehr offen geklärt werden, wie mit dem Nutzungskonflikt umzugehen ist.

Diese Sichtweise ist für viele Menschen schwer zu akzeptieren, weil wir in der Regel relativ klare Vorstellungen haben, was grundsätzlich „zulässige“ Nutzungen sind und was nicht. Außerdem betrachten wir Nutzungskonflikte, wie bereits angemerkt, sehr oft historisch – wer „zuerst da war“, kann privilegiert Ansprüche erheben. Man spricht von einer (oft impliziten) Verteilung von Verfügungsrechten, die nahelegt, wer der Verursacher ist und wie mit dem Problem umzugehen ist (also insbesondere: wer die Kosten zu tragen hat). Beides kann (und sollte?) man hinterfragen. Für meine Zwecke reicht es allerdings aus, Zweifel an dem Konzept des Verursachers zu säen.

Doch selbst wenn wir an dem Konzept des Verursachers festhalten, stellt sich die gar nicht so triviale Frage: Wer ist es denn? Wer sind die Verursacher von Umweltproblemen? Es gibt mindestens zwei Gründe, warum die Identifizierung von Verursachern alles andere als trivial ist. Sie sind eigentlich jeweils Bündel an verwandten Gründen und damit eher schwer eindeutig zu betiteln. Ich fasse sie im Folgenden als Handlungsspielräume bzw. soziale Dilemmata zusammen. Besprechen werde ich sie vor allem anhand von relevanten Debatten aus dem Agrarumweltkontext.

Handlungsspielräume (oder: „Sollen setzt Können voraus“) meint die Komplexität und Verflochtenheit von Entscheidungen verschiedener Akteure, die letztlich in Umweltproblemen resultieren. In den Debatten um nachhaltige Landwirtschaft geht es häufig darum, wer nun „schuld“ ist an den negativen Umweltwirkungen der Nahrungsmittelproduktion. Sind es die landwirtschaftlichen Betriebe, die in kurzen Fruchtfolgen in ausgeräumten Landschaften oder auf entwässerten Moorböden unter hohem Einsatz von Dünger und Pestiziden produzieren? Sind es die Konsument:innen, die mit SUVs zu Discountern fahren, weil es für sie bei Lebensmitteln offenbar primär auf den Preis ankommt, während bei Smartphone, Auto oder Urlaub eine deutlich breitere Palette an Kriterien eine Rolle spielt? Ist es der Lebensmitteleinzelhandel, der mit aggressiver Werbung Lebensmittel aus aller Welt zu Preisen feilbietet (und oft genug unüberprüfbar als „nachhaltig“ darstellt), die nur dank seines oligopsonistisch strukturierten Marktes möglich sind? Oder ist es die „Politik“, die widersprüchliche und manchmal schlicht falsche Anreize setzt (Stichwort: Beimischungsquoten, GAP-Direktzahlungen, pauschales 25%-Biolandwirtschaftsziel etc.)? Gerade die „natürlichen“ Verursacherkandidat:innen, sprich landwirtschaftliche Betriebe, haben hier mit engen Handlungsspielräumen zu kämpfen – es fehlt die Zahlungsbereitschaft oder schlicht die Nachfrage nach nachhaltig produzierten Nahrungsmitteln; der Druck aus nachgelagerten Teilen der Wertschöpfungskette (Stichwort: Oligopson) zwingt zur Kostenminimierung; die Einbindung in einen Weltmarkt macht die Sache ebenfalls nicht einfacher. Auch hört man oft das Argument, dass man von Unternehmen (und damit auch von landwirtschaftlichen Betrieben) nicht verlangen kann, dass sie für die Umwelt mehr tun, als gesetzlich vorgeschrieben. Jegliche freiwilligen Maßnahmen bedeuten ja zusätzliche Kosten und führen zu Wettbewerbsnachteilen. Doch auch dieses Argument ist der Komplexität des Problems nicht ganz gewachsen, denn es sind nicht zuletzt Interessenverbände der betroffenen Sektoren (auch der Landwirtschaft), die die Ausrichtung und Ausgestaltung der sie betreffenden Umweltpolitik maßgeblich mitprägen. Sie ist für sie in diesem Sinne nicht einfach eine „exogene“ Gegebenheit, sondern teilweise endogenisiert. In diesem Sinne sind die Handlungsspielräume ein wichtiges, aber gerade im politökonomischen Sinne beileibe kein Totschlagargument.

Im Kontext des heutigen Beitrags meine ich mit sozialen Dilemmata nicht nur dieses aus der Ökonomik bekannte und gerade im Kontext des Umweltschutzes sehr relevante Konzept im engeren Sinne, sondern – etwas breiter gedacht – jegliche Fälle, in denen „Verantwortung“ für Umweltprobleme diffus bzw. verstreut ist. Was ich oben unter dem Label „Handlungsspielräume“ diskutiert habe, betrifft ebenfalls diffuse Verantwortung, allerdings „vertikal“, d. h. zwischen verschiedenen Akteursgruppen (Betriebe, LEH, Konsument:innen). Hier geht es hingegen um „horizontal“ diffuse Verantwortung, um Probleme, die aus ganz vielen ähnlichen, aber voneinander unabhängigen Einzelhandlungen entstehen, wobei jede einzelne von ihnen isoliert betrachtet recht unproblematisch ist – erst ihre Summe kreiert im Sinne der Emergenz das eigentliche Problem. Ein klassisches umweltrelevantes Beispiel hierfür ist das Hassobjekt der umweltbewegten Aktivist:innen bei Greenpeace, Extinction Rebellion und Anderen – das Sport Utility Vehicle, kurz SUV. Die Emissionen eines einzelnen SUV haben vernachlässigbare Klimawirkung, selbst wenn er für jeden noch so kleinen Weg genutzt wird. Es ist vielmehr die Summe der Emissionen des motorisierten Individualverkehrs, die das Problem darstellt – SUVs sind hier lediglich ein Symbol. Es ist daher sehr schwer bis unmöglich, auf eine konsistente Art und Weise einem einzelnen SUV-Halter Verantwortung für den Klimawandel zuzuschreiben. Was nichts daran ändert, dass der motorisierte Individualverkehr in seiner aktuellen Verbreitung und Selbstverständlichkeit maßgeblich zum Klimawandel beiträgt. Und das ist nur ein Beispiel, in dem ein Verursacher nicht klar identifizierbar ist, denn es gibt bestenfalls ganz viele individuelle Verursacher:innen, deren individuelle „Grenzbeiträge“ zum Gesamtproblem vernachlässigbar sind. Verschiedene Varianten von sozialen Dilemmata habe ich vor einigen Jahren als Antwort auf die unterkomplexen Kritiken an vermeintlich inkonsequenten Konsument:innen diskutiert. Und auch auf der Produktionsseite findet man ähnliche Phänomene bei sog. diffusen Emissionen, zu denen sowohl CO2-Emissionen als auch bspw. Nitrat-Emissionen aus der Landwirtschaft gehören, wo es viele Einzelemittent:innen gibt, die erst in Summe das Umweltproblem „kreieren“. Unter diesen Bedingungen hat man es nicht mit einem, sondern mit sehr vielen mitunter sehr unterschiedlichen Verursachern zu tun. Und in solchen Fällen sozialer Dilemmata ist es fehlgeleitet, von dieser Vielzahl von Verursachern zu erwarten, dass sie das Problem auf individueller Ebene angehen (können). Vielmehr bedarf es kollektiver Lösungen durch Institutionen – staatlich oder nicht-staatlich, aber jedenfalls nicht individuell.

Zuallerletzt bleibt offen, ob der Verursacher – selbst wenn wir meinen, ihn identifiziert zu haben, und ihn entsprechend belasten – auch wirklich im Sinne des „polluter pays“ zahlt, d. h. die Kosten der Vermeidung und ggf. Beseitigung der verursachten Umweltschäden tatsächlich trägt. Das hängt sehr stark von der Ausgestaltung der konkreten Umweltpolitik und nicht zuletzt von der Marktstruktur ab. Für landwirtschaftliche Betriebe ist es zum Beispiel sehr schwer, steigende Kosten weiterzugeben; sie bleiben tatsächlich auf ihnen sitzen. Wird der Lebensmitteleinzelhandel belastet, in welcher Form auch immer, ist die Wahrscheinlichkeit groß, dass er die Kosten schlicht weitergibt – bleibt nur offen, in welche Richtung (an die Landwirtschaft oder an die Konsument:innen).

Das Verursacherprinzip wird oft als das wichtigste Prinzip der Umweltpolitik herausgehoben (teilweise neben dem Vorsorgeprinzip). Ich hoffe hier gezeigt zu haben, dass dieses Prinzip bestenfalls naiv (und damit ineffektiv), schlimmstenfalls problematisch (weil kontraproduktiv) ist. Umweltprobleme sind meist komplexer als einfache „Täter–Opfer-Schemata“. Fälle, in denen das Verursacherprinzip wirklich adäquat ist, dürften eher eine Ausnahme sein (z. B. bei wissentlicher Verletzung umweltrechtlicher Normen). Als Leitprinzip einer effektiven Umweltpolitik taugt es nicht – und in Diskussionen um Nachhaltigkeit führt die Berufung aufs Verursacherprinzip oft zur Abwälzung der gesamten Verantwortung auf einzelne Gruppen (seien es landwirtschaftliche Betriebe, Großkonzerne, Konsument:innen), was der Komplexität des Problems schlicht nicht gerecht ist, dafür aber erhebliches Konfliktpotenzial in sich birgt.

Zwei grundsätzliche Schlussfolgerungen für die Umweltpolitik sind aus meiner Sicht: (i) es bedarf sogenannter Policy Mixe (auch: Instrumenten-Mixe), die verschiedene Akteursgruppen in die Lösung von Umweltproblemen „einspannen“ und bei deren Gestaltung auch die Verteilung von Marktmacht entlang von Wertschöpfungsketten mit beachtet werden sollte (hier ist die Umweltpolitik oft sehr blauäugig); (ii) es bedarf solcher Instrumente, die eine Balance hinbekommen zwischen Einbeziehung aller relevanten Aktivitäten einerseits (im Sinne einheitlicher Mindeststandards, wie es die Ordnungspolitik üblicherweise tut) und der Berücksichtigung von Heterogenität der betroffenen Akteure andererseits (normalerweise eine Stärke anreizbasierter Instrumente). Alles andere jenseits dieser grenzwertig allgemeinen Empfehlungen wird fallspezifisch zu ermitteln sein. Ein vorsichtiger Umgang mit dem Konzept des „Verursachers“ wäre aber schon mal ein erster Schritt hin zur Anerkennung der Komplexität von Umweltproblemen.

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