Neue GAP, alte Bodenschutzdefizite

Am 21. Februar war es endlich soweit, mit lediglich zwei Monaten Verspätung: die Bundesregierung reichte bei der Europäischen Kommission ein 1799 Seiten dickes Brett ein, den Strategieplan für die nächste Periode der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2023–2027. In diesem wird die Verteilung der GAP-Fördermittel in Deutschland geregelt. Viel wurde und wird über diesen Strategieplan geschrieben und geregelt. Mein kleiner Beitrag zu dieser Debatte widmet sich der Frage der Berücksichtigung von Bodenschutz in der neuen GAP.

Nach dem Scheitern des Versuchs, vor knapp 10 Jahren eine EU-Bodenrrahmenrichtlinie einzuführen, ist die GAP der Hauptrahmen der Agrarumweltpolitik im Bereich des Bodenschutzes. Deutschland hat zwar ein Bundesbodenschutzgesetz, das aber ursprünglich primär einen Altlastenfokus hatte und im Bezug auf Agrarböden relativ zahnlos ist. Dementsprechend soll es laut Koalitionsvertrag der amtierenden Bundesregierung reformiert werden. Auch auf EU-Ebene wurde eine „Bodenrahmenrichtlinie in disguise“, nämlich das Bodengesundheitsgesetz/Soil Health Law angekündigt. Bis auf Weiteres bleibt aber die GAP für den landwirtschaftlichen Bodenschutz entscheidend.

Gemeinsam mit einigen BonaRes-Kolleg:innen haben wir uns vor einer Weile die Rolle des Bodenschutzes in der deutschen Agrarumweltpolitik angeschaut – damals noch bezogen auf die laufende GAP-Periode 2013–2020+. Die Analyse ergab, dass das Instrumentarium der GAP nicht ausreichend ist, die vielen öffentlichen Güter adäquat zu fördern, die von Agrarböden bereitgestellt werden. Die Cross-Compliance-Regelungen, und dort insbesondere die Regelungen des Guten Landwirtschaftlichen und Ökologischen Zustands, GLÖZ, enthalten zwar einige bodenschutzrelevante Aspekte, insbesondere hinsichtlich des Erosiosschutzes. Doch die Vorgaben bleiben minimalistisch und die Umsetzung der GLÖZ durch die Bundesländer lässt zu wünschen übrig (konkret bezogen auf den Erosionsschutz s. hier). Ein größeres Potenzial haben die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM). Doch auch hier ist der Bodenschutz stark unterrepräsentiert und die meisten Bundesländer fördern nur wenige bodenbezogene AUKM (s. Abbildungen).

Soweit im Schnelldurchlauf die noch laufende GAP-Förderperiode. Nun haben wir einen neuen Strategieplan, der die Leitlinien für die nächste Periode ab 2023 festlegt. Wie zu erwarten, wird dem Umwelt-, insbesondere Biodiversitäts- und Klimaschutz grundsätzlich eine größere Rolle beigemessen, was zumindest rhetorisch den ambitionierten Zielen des European Green Deals entsprechen will. Gleichwohl bleibt der Boden wie bereits bei der vorherigen GAP eher im Hintergrund. Das zeigt bereits eine Suche nach relevanten Stichworten: „Boden“ wird in dem 1799 Seiten starken Dokument stolze 439 Mal erwähnt; bei „Bodenschutz“ sind es allerdings nur noch 86 Mal (davon 37x „Moorbodenschutz“, 15x „Bodenschutzkalkung“), „Bodenfunktion(en)“ 5 Mal, „Bodengesundheit“ kein einziges Mal.

Drei Instrumente sind für den Bodenschutz innerhalb der GAP besonders relevant: die Konditionalität (insbesondere die GLÖZ-Regelungen), die neuen Ökoregelungen (Eco-Schemes) sowie die AUKM. Bei der Konditionalität gibt es hinsichtlich des Bodenschutzes keine wesentlichen Änderungen gegenüber der vorherigen GAP-Periode – die GLÖZ 5, 6 und 7 legen minimale Regeln für die Bodenbewirtschaftung fest (Erosionsvorbeugung, Mindestbodenbedeckung im Winter, jährlicher Fruchtwechsel). Im Rahmen des neu hinzugekommenen GLÖZ 8 werden 4% nichtproduktiver Flächen (bspw. Brachen oder Hecken) vorgeschrieben, die auch für den Boden positive Auswirkungen haben könnten. Diese Regelung ist auch sehr schnell unter Beschuss gekommen, zuletzt noch stärker aufgrund der Auswirkungen des Ukraine-Krieges (dazu s. den sehr guten Beitrag von Sebastian Lakner). Man darf gespannt bleiben, wie sich die Debatte entwickeln wird, falls gemäß der neuen Biodiversitäts-Strategie der EU bald tatsächlich 10% nichtproduktive Flächen gefordert werden…

Doch zurück zum GAP-Strategieplan. Den wichtigsten agrarumweltpolitischen Hebel bilden, wie bereits oben ausgeführt, die freiwilligen Maßnahmen im Rahmen der AUKM sowie die neuen Ökoregelungen. Bei den Ökoregelungen liegt der Schwerpunkt explizit auf Biodiversitäts- und Klimaschutz. Von den zahlreichen durch die Europäische Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen (darunter mehrere stark bodenrelevante Carbon-Farming-Maßnahmen; s. Abbildung unten sowie hier) wurden sieben ausgewählt, von denen keine einen direkten Bodenschutzfokus aufweist, auch wenn insbesondere lange Fruchtfolgen, Agroforst sowie Grünlandextensivierung (zwei Ökoregelungen) positive Auswirkungen auf den Boden haben dürften. Ähnlich sieht es bei den AUKM aus, innerhalb derer ein „Bodenschutz-Block“ vorgesehen ist mit Maßnahmen wie Erosionsschutzflächen, konservierende Bodenbearbeitung oder Leguminosenanbau. Auch in den Maßnahmenblöcken „Klimaschutz“ (Moorböden), „Wasserqualität“ und „Ökologischer Landbau“ finden sich bodenfördernde Maßnahmen. Allerdings werden nicht alle Maßnahmen in jedem Bundesland angeboten – gerade im Bereich Bodenschutz gibt es diesbezüglich einige Lücken. Zudem handelt es sich hierbei um freiwillige Instrumente, die dadurch alles andere als flächendeckend umgesetzt werden. Dies liegt nicht zuletzt daran, dass die Zahlungshöhe oft nicht ausreichend ist, um die Teilnahme an AUKM (und analog wohl Ökoregelungen) attraktiv zu machen.

Eigentlich für Ökoregelungen vorgesehene Fördermaßnahmen im Bereich Carbon Farming, die im deutschen Strategieplan allesamt nicht auftauchen.

Zusammengefasst lässt sich sagen, dass der Bodenschutz in der deutschen und EU-Agrarumweltpolitik weiterhin keinen hohen Stellenwert hat, obwohl sich diesbezüglich auf der (vorerst) rhetorischen Ebene eine Trendwende abzeichnet. Dieser Missstand ist auch insofern interessant, als der alte Vorschlag einer Bodenrahmenrichtlinie unter anderem von Deutschland mit dem Verweis auf das Subsidiaritätsprinzip zunichte gemacht wurde. Im Ergebnis wird Bodenschutz weder auf EU- noch auf bundesdeutscher, noch auf Länderebene effektiv gefördert. In diesem Sinne bleibt es zu hoffen, dass das für 2023 angekündigte Bodengesundheitsgesetz (Soil Health Law) den Bodenschutz endlich stärker in der EU-Umweltpolitik verankert.

Dieser Beitrag basiert z. T. auf einer Stellungnahme von BonaRes: GAP-Strategieplan der Bundesregierung: Boden bleibt im Hintergrund.

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