Sollten alle Externalitäten internalisiert werden?

Vor einer Weile bin ich dem Argument begegnet, das für die Umweltökonomik so zentrale Konzept der Externalität ließe sich (ich paraphrasiere) völlig beliebig verwenden, um jegliche noch so unberechtigten politischen Eingriffe zu begründen. Dem würde ich gern widersprechen, gleichzeitig aber diskutieren, warum nicht jede Externalität internalisiert werden sollte und worauf man beim Heranziehen dieses Konzepts achten muss.

Die Begegnung mit einem ähnlichen Exemplar (insbesondere: mit seinen Abgasen) war die unmittelbare Inspirationsquelle für diesen Beitrag. [Bildquelle: Wikimedia Commons, CC BY-SA 3.0 Ancalagon]

Crashkurs Externalitäten

Zunächst ein Externalitäten-Crashkurs: eine Externalität (auch: externer Effekt) ist die Nebenwirkung einer Handlung bzw. Entscheidung (oft: Markttransaktion), die bei keinem der direkt beteiligten Akteure im „Kalkül“ (der Abwägung der für die Entscheidung relevanten Aspekte) auftaucht, aber Konsequenzen für das Wohlergehen Dritter hat. Diese Konsequenzen können sowohl positiv als auch negativ sein; in jedem Fall führen sie dazu, dass private Kosten/Nutzen (die der Entscheidung zugrunde liegen, von der die Externalität ausgeht) und gesellschaftliche Kosten/Nutzen (die auch den Einfluss der Externalität auf Dritte einbeziehen) auseinanderfallen. Nach Arthur Cecil Pigou, dem Erfinder des Konzepts, führt dies zu einem gesellschaftlich ineffizienten Ausmaß der ursprünglichen Handlung. Es gibt von ihr entweder zu viel (bei negativen Externalitäten) oder zu wenig (bei positiven). Daher gilt es laut Pigou, die Externalität zu internalisieren, d. h. mithilfe von Institutionen (Regulierung, Steuern, Subventionen, aber auch soziale Normen) im Kalkül der beteiligten Akteure „erscheinen zu lassen“. Oft betreffen Externalitäten öffentliche Güter, wodurch ihre Internalisierung als ein Problem kollektiven Handelns aufgefasst werden kann. Negative Umweltwirkungen menschlichen Wirtschaftens sind ein klassisches Beispiel für (negative) Externalitäten (die oft Eigenschaften von öffentlichen Gütern aufweisen). Dabei ist es zunächst unerheblich, ob die beteiligten Akteure sich der von ihnen verursachten Externalitäten bewusst sind (wie bspw. in Karl William Kapps Interpretation von Externalitäten als systematisches cost shifting) oder nicht.

Externalitäten sind allgegenwärtig, was Kritiker*innen der Ökonomik übrigens oft dazu verleitet, eine semantische Kritik zu üben – sie unterstellen, dass die Benennung eines Effekts als „extern“ suggeriere, er wäre eine Ausnahme, wodurch seine Bedeutung heruntergespielt würde. Generationen von Umweltökonom*innen, für die Externalitäten die raison d’être darstellen, würden wohl widersprechen…

Internalisierung vs. Demeritorisierung

Unabhängig von derartigen Kritiken besteht die Frage, ob wirklich alle Externalitäten internalisiert werden müssten. Streng genommen lautet die Antwort: Internalisierung ist unmöglich, zumindest im Pigou’schen Sinne. Da ist Internalisierung nämlich als die Herbeiführung des gesellschaftlichen Optimums definiert, d. h. die privaten Kosten/Nutzen sind nach einer Internalisierung mit den gesellschaftlichen identisch. Dies ist offensichtlich nicht möglich (dazu fehlen uns nämlich präzise Kosten/Nutzen-Informationen). Streng genommen fällt also alles, was wir in Realität gegen Externalitäten tun können, in die Kategorie der Demeritorisierung, bei der private und gesellschaftliche Kosten/Nutzen einander angeglichen werden – soweit möglich. Trotzdem werde ich im weiteren Verlauf des Textes der Einfachheit halber von Internalisierung sprechen, da der Begriff häufig flexibler verwendet wird, als die engen Definitionen oben nahelegen.

Nun also endlich zur Frage: müssen alle Externalitäten internalisiert werden? Es gibt zahlreiche Gründe dafür, dass dies nicht immer sein muss oder gar sollte. Ich werde mich mit zweieinhalb Gründen befassen: 1.Transaktionskosten der Internalisierung; 2. Einschränkungen hinsichtlich „zulässiger“ Präferenzen, für deren Verletzung Internalisierung geltend gemacht werden kann; sowie 2,5. Abwägung zwischen verschiedenen Institutionen zur Internalisierung.

Transaktionskosten

Der erste Grund, warum man bei Internalisierungsforderungen nicht voreilig sein sollte, sind Transaktionskosten. Interessanterweise ein Konzept, das Pigou selbst völlig außer Acht ließ (nicht überraschend, denn er formulierte seine Gedanken zum Thema 1920, also 17 Jahre bevor Ronald Coase den Begriff der Transaktionskosten einführte und damit die ökonomische Theorie der Unternehmung (und einiges mehr) revolutionierte) – was Coase ihm 40 Jahre später posthum unter die Nase rieb und eine alternative Internalisierungsstrategie vorschlug, die genauso von Transaktionskosten abstrahierte (Coase reichten die zwei Aufsätze von 1937 und 1960 übrigens, um mit dem Wirtschaftsnobelpreis 1991 ausgezeichnet zu werden – dies ist aber eine andere Geschichte). Nun, die Idee der Internalisierung basiert darauf, dass es eine Diskrepanz zwischen einer privaten Kosten-Nutzen-Abwägung und der dazu gehörigen gesellschaftlichen Kosten-Nutzen-Abwägung (einschließlich der Externalität(en)) gibt, die es zur Steigerung gesellschaftlicher Wohlfahrt zu beseitigen gilt. Das Problem ist, dass eine jede Internalisierungsstrategie – sei es eine Steuer (Pigou), ein Vertrag zwischen den betroffenen Parteien (Coase) oder eine andere kollektive Lösung – mit Transaktionskosten einhergeht, d. h. Kosten der Etablierung und Aufrechterhaltung der internalisierenden Institution. Diese Kosten sind häufig wenig offensichtlich, weil sie nicht unbedingt in Geldeinheiten, sondern beispielsweise in Zeit und Aufwand zu messen sind – sie können aber beträchtlich sein (hier ein Beispiel aus dem Agrarumweltbereich). Und es kann gut sein, dass die Transaktionskosten den gesellschaftlichen Nutzengewinn der Internalisierung übersteigen oder sich zumindest in einer ähnlichen Größenordnung bewegen – dann ist es eine sehr valide und legitime Frage, ob die Internalisierung Sinn macht und wünschenswert ist.

Zulässige Präferenzen

Wie oben ausgeführt, spricht man von Externalitäten, wenn bestimmte Handlungen/Entscheidungen nicht-intendierte Auswirkungen auf das Wohlergehen Dritter haben. Etwas anders formuliert: wenn die Präferenzen Dritter berührt werden. Dahinter verbirgt sich eine ähnliche Logik wie bei der klassischen Mill’schen Maxime des Liberalismus, nämlich dass die Freiheit eines Einzelnen dort endet, wo die Freiheit eines Anderen beginnt. Und ähnlich wie es in der Praxis schwer ist, zu entscheiden, welche Einschränkungen zulässig sein (sollten) angesichts der sich ständig überlappenden und konfligierenden „Freiheiten“ von in einer Gesellschaft zusammenlebenden Individuen – ähnlich verhält es sich mit der Internalisierung von Externalitäten, die letztlich nichts Anderes darstellt, als die Einschränkung der Freiheit Einzelner zugunsten des Schutzes der Freiheit Anderer. Daraus ergeben sich viele schwierige Fragen, von denen ich hier eine herausgreifen möchte, an die mich der Trabant (siehe Bild oben) letztens denken ließ – welche verletzten Präferenzen sind denn überhaupt zulässig als Grund für Internalisierungsforderungen? Das Problem mit Präferenzen ist nämlich, dass sie subjektiv sind – im Gründe könnte ich meine Präferenzen durch alle möglichen tatsächlichen oder mehr oder weniger weit hergeholten Externalitäten verletzt sehen. Sehr schön illustriert wird dieses Problem von Amartya Sen in seinem Paradox des Liberalismus (englisch bildlicher Impossibility of a Paretian liberal). Diesen kann ich an dieser Stelle nicht ausführlich diskutieren (der verlinkte Wikipedia-Artikel macht das ganz gut, es lohnt sich aber auch, den Originalaufsatz von Sen direkt zu lesen). Dreh- und Angelpunkt des Paradoxons ist jedoch das, worauf ich hier hinaus will – man kann die Präferenzen zweier Personen nicht gleichzeitig befriedigen, wenn zumindest eine von ihnen Präferenzen über das Verhalten der anderen haben, die denen der anderen widersprechen. Wenn jemand ein Problem damit hat, dass seine Nachbarin sich an (legalen) pornografischen Publikationen erfreut, wird man wohl kaum die Präferenzen beider in diesem Punkt befriedigen können (so ähnlich das von Sen selbst gewählte Beispiel). In solch einem Fall ist es recht offensichtlich, dass die „Externalität“ (das Unwohlsein der ersten Person über den Pornografie-Konsum der zweiten Person) als Grund für Internalisierung nichtig ist. Doch es gibt alle möglichen Graubereiche, in denen die Entscheidung deutlich weniger eindeutig ist, ob die verletzten Präferenzen einer Person(engruppe), die möglicherweise noch gar nicht existiert und deren Präferenzen wir nur erraten (auf eine mehr oder weniger plausible Art und Weise), einen zulässigen Grund für Internalisierungsforderungen darstellen. Ist meine Unzufriedenheit über die (kurzzeitige und lokal begrenzte) Luftbelastung durch die Abgase eines Trabant Grund genug, gegen diese Externalität der (n)ostalgischen Trabant-Nutzung mit auf Internalisierung abzielenden Institutionen vorzugehen?

Institutionen zur Internalisierung

Dies führt uns zu einem letzten Gedanken, der die Sinnhaftigkeit und Gebotenheit von Internalisierungen nicht als solche hinterfragt, sondern eher das Transaktionskosteanargument weiterspinnt: welche Art von Institutionen kommen in Frage, um eine Externalität zu internalisieren? Wenn es meine Nachbar*innen und mich stört, dass ein Nachbar eine Vorliebe für Schlager-Musik hat, der er gelegentlich in einer Lautstärke frönt, die die „Musik“ auch uns erreichen lässt (Annahme: Tatbestand der Ruhestörung gerade so noch nicht erfüllt), haben wir es mit einer Externalität zu tun, für die monetäre Anreize vermutlich ein übertriebenes Internalisierungsinstrument darstellen würden. Stattdessen würde man es wohl mit sozialem Druck und der Berufung auf soziale Normen versuchen, womit auch die Transaktionskosten niedrig gehalten würden. Das ist in anderen Bereichen (auch Umweltschutz) ähnlich – es stehen zahlreiche verschiedene Institutionen als Internalisierungsinstrumente zur Auswahl, und je nach Kontext (Ausmaß der Externalität, Höhe der Transaktionskosten etc.) können sie unterschiedlich sinnvoll sein. In besonderen Fällen mag ein Verbot bestimmter Handlungen ein drastischer, aber gerechtfertigter Internalisierungsansatz sein (Abbrennen von Wäldern zur Schaffung neuer Ackerflächen); in anderen werden es eher Anreize wie Steuern oder Subventionen sein (Verzicht aufs Pflügen); in noch anderen soziale Normen (Verzicht auf Fleischkonsum).

Fazit

In dieser Pauschalformulierung würde ich Jan Schnellenbach widersprechen – Externalitäten sind ein wichtiges und hilfreiches Konzept, das gerade für die Umweltpolitik eine große Rolle spielt. Allerdings ist es auch richtig, dass die Feststellung einer Externalität nur der erste Schritt sein kann – aus ihm folgt weder, dass eine Internalisierung zwangsläufig geboten ist, noch, dass sie angesichts der mit ihr potenziell einhergehenden Transaktionskosten sinnvoll ist, und schon gar nicht ist klar, welche Institution der Internalisierung sinnvollerweise dienen sollte.

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