Die Europäische Kommission ist gerade dabei, sich zu überlegen, wie die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ab 2020 aussehen soll. Im Hinblick auf die Vereinbarung landwirtschaftlicher Produktion mit der Bewahrung intakter Ökosysteme waren Agrarumweltprogramme (sog. Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen) bisher das Mittel der Wahl – und bisherige Vorschläge der Kommission betonen, dass dies so bleiben soll. Vorliegende wissenschaftliche Evidenz zeigt auch, dass dies an sich eine gute Idee ist – um wirklich effektiv und effizient zu sein, müssten Agrarumweltprogramme allerdings in einiger Hinsicht überdacht und verbessert werden. Die Möglichkeiten dazu sind zahlreich.

Umweltschutz in der GAP

Natürlich sind Agrarumweltprogramme nicht die einzige Option zur Förderung umweltfreundlicher Praktiken im Rahmen der GAP. Die sog. Cross Compliance verpflichtet Betriebe, die in den Genuss von Direktzahlungen kommen möchten, zur Einhaltung bestimmter Mindeststandards, die größtenteils aus EU-Richtlinien stammen (z. B. Nitratrichtlinie, in Deutschland umgesetzt durch die Düngeverordnung; Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie). Des Weiteren wurde 2013 das Experiment „Greening“ gestartet, d. h. die Bindung von 30% der Direktzahlungen an zusätzliche umweltrelevante Aktivitäten (Diversifizierung von Fruchtfolgen, Dauergrünland-Erhalt, verschiedene Maßnahmen auf sog. ökologischen Vorrangflächen). In der Wissenschaft herrscht weitgehende Einigkeit, dass das Greening gescheitert ist; folgerichtig rückt die Kommission von diesem Instrument nun ab und will es mit „Eco-Schemes“ ersetzen, wobei noch nicht richtig klar ist, was diese sein sollen. Trotz dieser beiden Elemente in der ersten Säule der GAP bleiben Agrarumweltzahlungen, d. h. die Entlohnung von Landwirt*innen für freiwillige Maßnahmen zur Förderung des Umwelt- und Naturschutzes im Rahmen der zweiten Säule, dennoch das wichtigste und, solange die GAP nicht grundlegend reformiert wird, wirksamste Instrument in diesem Kontext.

Agrarumweltprogramme und ihre Schwächen

Nun gäbe es viele Möglichkeiten, Agrarumweltzahlungen wirksamer und effizienter zu machen. Die beiden „einfachsten“ Optionen sind: mehr Geld und mehr Koordination zwischen den Staaten. Zzt. macht die zweite Säule ca. ein Viertel des GAP-Budgets aus. Davon beträgt der Anteil der Agrarumweltzahlungen ca. 20–25% (mit z. T. großen Differenzen zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten). Dank der sog. Modulation haben die Mitgliedsstaaten zudem die Möglichkeit, diesen Anteil zu erhöhen, indem sie Mittel aus der ersten in die zweite Säule verschieben (bis 15%). Der Nachteil der Instrumente aus der zweiten Säule, einschließlich der Agrarumweltzahlungen, besteht darin, dass sie von den Mitgliedsstaaten kofinanziert werden müssen. So werden Agrarumweltprogramme zur Hälfte aus dem GAP-Budget, zur anderen Hälfte aus nationalen Mitteln finanziert. In den derzeit diskutierten Plänen der Europäischen Komission für die GAP-Förderperiode ab 2020 ist eine Reduktion der zweiten Säule vorgesehen.

Die konkrete Ausgestaltung von Agrarumweltprogrammen ist Sache der Mitgliedsstaaten (bzw. in Deutschland: der Bundesländer). Die EU gibt hier lediglich den Budgetrahmen und allgemeine Ziele vor. Dadurch bietet jeder Mitgliedsstaat (jedes Bundesland) andere Agrarumweltprogramme an. Dies hat einerseits durchaus seine Berechtigung – es wäre nicht besonders sinnvoll, die gleichen Maßnahmen in Finnland wie in Griechenland zu honorieren. Doch die aktuelle völlige Zersplitterung des Systems bedeutet, dass sehr unterschiedliche Schwerpunkte gelegt werden, es kaum Abstimmung oder gar gegenseitiges Lernen und Erfahrungsaustausch gibt. Folgerichtig ist auch recht schwer, etwas über die Agrarumweltprogramme in der EU insgesamt zu sagen – zu unterschiedlich sind sie hinsichtlich Ausgestaltung und Wirksamkeit. Und dieser Zustand dürfte sich noch verschlimmern, denn die Kommission legt in ihren post-2020-GAP-Vorschlägen großen Wert auf mehr Subsidiarität – Mitgliedsstaaten sollen im Rahmen der GAP generell mehr selbst entscheiden und ausgestalten dürfen.

Die beiden oben genannten Fragen der Finanzierung und Koordination werden uns hier nicht weiter beschäftigen: erstens liegen sie nicht in meinem wissenschaftlichen Interessenbereich, zweitens sind die Lösungsansätze hier relativ banal. Stattdessen möchte ich mich mit ein paar Möglichkeiten zur Verbesserung des Designs/der Ausgestaltung von Agrarumweltprogrammen bzw. -zahlungen befassen. Konkret gibt es drei viel diskutierte, aber bisher wenig genutzte Optionen: Ausweitung auf bisher vernachlässigte Umweltgüter; kollektive Programme; sowie ergebnisorientierte Zahlungen.

Vernachlässtigte Ökosystemdienstleistungen

Die Auswahl von Umweltgütern bzw. Ökosystemdienstleistungen, die von Agrarumweltzahlungen anvisiert werden, ist bisher bestenfalls erratisch. Viele geförderte Maßnahmen sollen der Förderung von Artenvielfalt in Agrarökosystemen dienen (z. B. Blühstreifen); andere dienen dem Schutz Gewässern (z. B. Pufferstreifen). Die Angebote schwanken stark zwischen den Bundesländern bzw. Mitgliedsstaaten und sind nirgendwo wirklich systematisch. Manche Umweltgüter fehlen nahezu gänzlich – so gibt es in Deutschland bspw. kaum Agrarumweltprogramme, die gezielt die Böden schützen sollen, obwohl landwirtschaftliche Böden eine Reihe von Ökosystemdienstleistungen liefern. Des Weiteren hat es den Anschein, dass bei der Erstellung der „Menüs“ mit zu fördernden Maßnahmen nicht allzu sehr bedacht wird (bzw. aufgrund der Freiwilligkeit nur bedingt bedacht werden kann), wie die verschiedenen Maßnahmen wechselwirken und sich zueinander verhalten. Eine systematischere Herangehensweise könnte wohl dazu beitragen, dass die Umwelteffekte von Agrarumweltprogrammen insgesamt höher wären. Wenn dies noch von Koordination zwischen verschiedenen administrativen Einheiten (Bundesländer bzw. Mitgliedsstaaten) begleitet würde, wäre die Wirksamkeit und Effizienz noch höher.

Kollektive Agrarumweltprogramme

Nur wenige Ökosystemdienstleistungen sind rein lokaler Natur – die meisten haben Auswirkungen weiter weg (sog. spill-over-Effekte). So bringt es beispielsweise wenig, wenn ein Landwirt im Rahmen eines Agrarumweltprogramms Pufferstreifen an einem Flusslauf anlegt, wenn seine Nachbarn dies nicht tun. Der Schutz mobiler Tierarten kann ebensowenig auf einzelne versprengte Felder oder Betriebe beschränkt werden. Diese und ähnliche Überlegungen führten zu der Einsicht, dass manche Agrarumweltprogramme nur Sinn machen, wenn sie kollektiver Natur sind. Nun gibt es viele Möglichkeiten, eine Abstimmung von Landwirt*innen untereinander zu fördern. Ein Beispiel sind sog. Agglomerationsboni, bei denen die Landwirt*innen zusätzliche Zahlungen bekommen, wenn ihre Nachbarn ebenfalls am selben Programm teilnehmen.¹ Ein deutlich weiter gehender Ansatz ist die Leistung von Agrarumweltzahlungen an Kollektive – erst wenn Landwirt*innen sich zusammengeschlossen haben (in einer bereits vorhandenen Organisation, z. B. einer Genossenschaft, oder speziell für diesen Zweck), bekommen sie Zahlungen, die sie dann untereinander aufteilen können. So wird beispielsweise in Schweden vorgegangen, wo im Rahmen eines Artenschutzprogramms für Luchse und Vielfraße die Zahlungen an ganze Dörfer geleistet werden – diese haben dann die Wahl, das Geld zwischen die Beteiligten aufzuteilen oder bspw. in Gemeinschaftsgüter zu investieren.² Wie die Arbeit von Elinor Ostrom zu den Bedingungen der erfolgreichen gemeinschaftlichen Bewirtschaftung von Allmende-Gütern zeigt, bringt diese Art von Agrarumweltprogrammen ihre eigenen Herausforderungen mit sich. Doch bei einigen Ökosystemdienstleistungen kommt man nicht umhin, irgendeine Art kollektiven Handelns fördern zu müssen – andernfalls bleiben die auf diese Umweltgüter abzielenden Maßnahmen unwirksam. Bei erfolgreichen gemeinschaftlichen Lösungen könnten sich des Weiteren positive Nebeneffekte hinsichtlich des Monitorings und der Internalisierung der Ziele des Programms durch die Beteiligten einstellen.

Ergebnisorientierte Zahlungen

Eine dritte Option zur Verbesserung von Agrarumweltprogrammen, die bisher nur sehr vereinzelt umgesetzt wird, sind ergebnisorientierte Zahlungen.³ Normalerweise werden Landwirt*innen für die Umsetzung einer Maßnahme auf einem Teil ihrer Flächen entlohnt – z. B. für das Anlegen von Blüh- oder Pufferstreifen, für schonende Bodenbearbeitung etc. Dabei wird davon ausgegangen, dass die Umsetzung der Maßnahme einen erwünschten Umwelteffekt erzielen wird (Erhöhung der Bestäubervielfalt, Gewässerschutz, Verminderung der Bodenerosion etc.). Der Effekt selbst wird aber nicht gemessen. Dies hat zahlreiche Nachteile: es wurde mehrfach gezeigt, dass Landwirt*innen eher solche Flächen in derartige maßnahmenorientierte Agrarumweltprogramme aufnehmen, die wenig produktiv sind – nicht unbedingt solche, wo die Maßnahme besonders wirksam wäre. Die Maßnahmen sind generell nicht kontextspezifisch – ihre Wirkungen unterscheiden sich zwischen den Standorten, werden aber gleichermaßen entlohnt. Damit ist ihre Kostenwirksamkeit recht gering. An sich wäre es daher viel sinnvoller, effektiver und wohl auch effizienter, für Ergebnisse direkt zu zahlen – d. h., der Landwirtin zu überlassen, mit welchen Maßnahmen sie eine positive Umweltveränderung erreicht, und sie lediglich für deren Erreichung zu belohnen. Was in Theorie gut klingt, ist jedoch – wie üblich – viel schwieriger in der Praxis. Es ist in den meisten Fällen sehr aufwendig, Umweltwirkungen zu messen, insbesondere wenn es sich um sog. nonpoint-source bzw. diffuse Effekte handelt, bei denen die Zuordnung zu den Handlungen einer bestimmten Person schwierig ist (klassisches Beispiel hierfür ist Gewässerqualität). Zudem sind die Handlungen von Landwirt*innen in aller Regel nicht der einzige Faktor, der die Erreichung eines Umweltziels beeinflusst – Wetter und andere natürliche Faktoren spielen ebenfalls eine Rolle. Damit bedeuten ergebnisorientierte Zahlungen Unsicherheit für die Landwirt*innen, denn es könnte sein, dass das Ziel trotz Anstrengungen ihrerseits sich nicht einstellt. Die gute Nachricht: es gibt Entwicklungen und Ideen, die diese Grenzen ergebnisorientierter Agrarumweltzahlungen zumindest teilweise zu lösen vermögen. Der Unsicherheit kann bspw. durch eine Kombination aus „sicheren“, maßnahmenorientierten, mit ergebnisorientierten Komponenten begegnet werden; oder dadurch, dass Zahlungen auf relativer Zielerreichung, verglichen mit den Nachbarn, basieren (sodass natürliche Schwankungen, die alle in einer Region betreffen, „herausgefiltert“ werden). Den Herausforderungen der Messung der Ergebnisse, die entlohnt werden sollen, kann mithilfe technologischer Entwicklungen begegnet werden – insbesondere Satellitenmessungen oder Sensoren an landwirtschaftlichen Geräten oder Drohnen haben hier großes Potenzial. Eine weitere Möglichkeit, die sowohl das Problem der Messung als auch der Unsicherheit für die Landwirt*innen lösen könnte (allerdings auf Kosten einer Hybridlösung, die Elemente maßnahmenorientierter Zahlungen beinhaltet), ist Modellierung. Immer mehr immer präzisere Modelle können hinzugezogen werden, um verschiedene betriebliche Management-Maßnahmen räumlich spezifisch in zu erwartende Umwelteffekte zu „übersetzen“. Man würde Landwirt*innen also Zahlungen anbieten auf Grundlage modellierter/prognostizierter Effekte von ihnen gewählter Maßnahmen, unter der Voraussetzung, dass sie die gewählten Maßnahmen auch tatsächlich umsetzen – aber eben ohne die Notwendigkeit, die tatsächlichen Umwelteffekte zu messen.

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Agrarumweltprogramme werden vermutlich auf absehbare Zeit das Mittel der Wahl zur Förderung umweltfreundlicher Landwirtschaft im Rahmen der GAP bleiben. Daher erscheint es zielführend, sich zu überlegen, wie ihre Wirksamkeit und Effizienz durch Design-Anpassungen erhöht werden können. Das Wissen und die Ideen für zahlreiche Verbesserungen – einige habe ich oben vorgestellt – liegen vor und könnten sofort oder zeitnah umgesetzt werden.

Anmerkungen

¹ Eine empirische Untersuchung zu einem solchen Modell in der Schweiz findet man hier.

² Eine Analyse dieses Agrarumweltprogramms findet man hier.

³In der Fachliteratur kursieren viele Bezeichnungen für diese Variante: result(s)-based, performance-based, outcome-oriented, output-based, success-oriented, objective-driven bzw. payment-by-result. Der traditionelle Gegenpart wird als input-based, action-based, measure-oriented bezeichnet.